ACTU : ECHR, Catan et al. v. Republic of Moldova and Russian Federation (Oct. 19, 2012)

Catherine MAIA

The Grand Chamber of the European Court of Human Rights has ruled in Catan et al. v. Republic of Moldova & Russian Federation that Moldova did not violate Article 2 of Protocol No. 1 (right to education) to the European Convention on Human Rights, but that the Russian Federation violated the applicants' right to education because it failed to fulfill its obligations under the Convention.

The applicants are children and parents from the Moldovan community in Transdniestria (also called Transnistria)--a breakaway territory located on a strip of land between the River Dniester and the eastern Moldovan border with Ukraine and known as the Moldovan Republic of Transdniestria ("MRT")--who complained about the effects of a language law adopted in 1992 by the MRT regime. The language law states that "Moldavian" must be written with the Cyrillic alphabet and that the use of the Latin alphabet may amount to an offense. In 1994, MRT authorities forbade the use of the Latin script in schools, and in 2004, they began closing down all schools using the Latin script. The applicants' schools were affected by these measures.

Since the schools are located within Moldovan territory, the Court first analyzed whether the case falls within the jurisdiction of the Republic of Moldova. While the Court agreed that "Moldova has no authority over the part of its territory to the east of the River Dniester, which is controlled by the 'MRT,'" the Court stressed--relying on an earlier judgment dealing with illegal detention in the MRT territory (Ilascu et al. v. Moldova & Russia)--that Transdniestria falls within Moldova's jurisdiction because "Moldova was the territorial State, even though it did not have effective control over the Transdniestrian region.'" (In Ilascu, the Court held that Moldova had a duty under Article 1 of the Convention to "secure to everyone within their jurisdiction the [Convention] rights and freedoms," but that this was "limited in the circumstances to a positive obligation to take the diplomatic, economic, judicial or other measures that were both in its power to take and in accordance with international law."

The Court saw no reason to distinguish this case from Ilascu:

Although Moldova has no effective control over the acts of the "MRT" in Transdniestria, the fact that the region is recognised under public international law as part of Moldova's territory gives rise to an obligation, under Article 1 of the Convention, to use all legal and diplomatic means available to it to continue to guarantee the enjoyment of the rights and freedoms defined in the Convention to those living there.

Citing Article 1 of the Convention, which requires all contracting parties to "secure to everyone within their jurisdiction the rights and freedoms" of the Convention, the Court stressed that "the exercise of jurisdiction is a necessary condition for a Contracting State to be able to be held responsible for acts or omissions imputable to it which give rise to an allegation of the infringement of rights and freedoms set forth in the Convention." And while a "[s]tate's jurisdictional competence under Article 1 is primarily territorial," "acts of the Contracting States performed, or producing effects, outside their territories can constitute an exercise of jurisdiction within the meaning of Article 1," but "only in exceptional cases." The Court acknowledged that it has recognized a number of "exceptional circumstances capable of giving rise to the exercise of jurisdiction by a Contracting State outside its own territorial boundaries," including "when, as a consequence of lawful or unlawful military action, a Contracting State exercises effective control of an area outside that national territory." According to the Court, where "such domination over the territory is established, it is not necessary to determine whether the Contracting State exercises detailed control over the policies and actions of the subordinate local administration." What matters is that "the local administration survives as a result of the Contracting State's military and other support entails that State's responsibility for its policies and actions."

Applying these principles to the present case, and relying on its findings in Ilascu, the Court observed that "the authorities of the Russian Federation contributed both militarily and politically to the establishment of the separatist regime" and "the 'MRT' survived by virtue of the military, economic, financial and political support given to it by the Russian Federation," remaining under the "effective authority, or at the very least under the decisive influence, of Russia." Accordingly, the Court concluded that the applicants came within the jurisdiction of the Russian Federation for purposes of Article 1 of the Convention. With respect to Moldova, the Court concluded that the Moldovan government "made considerable efforts to support the applicants" by ensuring that new premises and necessary equipment were made available to the students after the forcible closure of schools by MRT authorities. The Court found that the Moldovan government thus "fulfilled its positive obligations in respect of these applicants," and that there was no violation of Article 2 of Protocol No. 1 by Moldova.

The Court order Russia to pay each applicant 6,000 euros in respect of non-pecuniary damage and 50,000 euros for costs and expenses to all the applicants jointly.

Source : ASIL




A LIRE :

• Julie TAVERNIER, « CEDH : la Cour confirme que la Russie exerce sa juridiction sur la Transnistrie », Sentinelle, n°321, 28 octobre 2012
  

Julie TAVERNIER, « CEDH : la Cour confirme que la Russie exerce sa juridiction sur la Transnistrie », Sentinelle, n°321, 28 octobre 2012

Il est difficile de contredire le Juge Kovler lorsqu’il affirme, à propos de l’engagement de la responsabilité de la Russie, que « l’issue de la présente affaire était trop prévisible, compte tenu du fait que les arrêts Ilasçu et autres et Ivantoç et autres font déjà – à tort ou à raison – jurisprudence » (Cour EDH, Grande Chambre, arrêt du 19 octobre 2012, Catan et autres c. Moldova et Russie, requêtes n° 43370/04, 18454/06, 8252/05 ; Opinion en partie dissidente du Juge Kovler). Solution prévisible donc, mais solution novatrice également, car il semblerait à la lecture de cet arrêt, et c’est un fait nouveau par rapport à Ilasçu, que tous les actes ou omissions des autorités de la République moldave de Transnistrie (ci-après « RMT ») incompatibles avec la Convention EDH entraînent l’engagement de la responsabilité de la Russie.

Les faits à l’origine du présent arrêt se déroulent sur le territoire de l’autoproclamée « République moldave de Transnistrie » (ci-après « RMT »), située à l’est du Dnestr et frontalière de l’Ukraine, et s’inscrivent dans le cadre de la politique de russification de la langue et de la culture des populations moldaves de Transnistrie. Selon la « Constitution » de la « RMT », ses langues officielles sont le « moldavien », le russe et l’ukrainien. La « loi sur les langues », adoptée en 1992, prévoit que le « moldavien » (qui s’écrit avec l’alphabet latin pour les populations moldaves) doit s’écrire impérativement avec l’alphabet cyrillique et que l’utilisation de l’alphabet latin peut constituer une infraction. Deux ans plus tard, l’utilisation de l’alphabet latin dans les écoles fut expressément prohibée. En application de ses dispositions, les autorités de la « RMT » obligèrent les écoles moldaves, considérées comme appartenant à un Etat étranger, à se faire enregistrer auprès des autorités de la « RMT ». A partir de 2004, les autorités de la « RMT » prirent des mesures en vue de la fermeture de toutes les écoles employant l’alphabet latin.

Les requérants sont des élèves et des parents d’élèves de trois écoles moldaves situées en « RMT » qui firent l’objet d’une fermeture temporaire. Bien que finalement autorisées à rouvrir leurs portes, ces écoles ont été transférées dans des locaux inadaptés, parfois à plusieurs dizaines de kilomètres de leur emplacement originaire. Les requérants se plaignent en outre d’avoir été victimes d’une campagne de harcèlement et d’intimidation, menée entre autres par des représentants du régime de la « RMT », afin de les pousser à faire scolariser leurs enfants dans des écoles où l’on n’employait pas l’alphabet latin. Le résultat de cette croisade est une diminution de 50 %, entre 2007 et 2011, de la fréquentation des écoles moldaves en Transnistrie (Voir le communiqué de presse pour un résumé des faits).

Les requérants alléguaient notamment la violation de l’article 2 du protocole 1 à la CEDH (droit à l’instruction). Mais ce sont les développements relatifs à l’article 1^er CEDH qui occupent d’abord et très largement la Cour et qui seront l’objet de la présente note. Avant de statuer sur le fond, la Cour devait trancher la question de savoir si les requérants relevaient de la « juridiction » de la Moldova, de la Russie, ou de ces deux Etats.

Après un rappel des principes généraux en la matière (que la Cour qualifie de principes clairs), à savoir que la juridiction est principalement territoriale et que son exercice extraterritorial ne peut être qu’exceptionnel (voir en ce sens Cour EDH, Grande Chambre, arrêt du 7 juillet 2011, Al-Skeini et autres c. Royaume-Uni, requête n° 55721/07), la Cour analyse pour chacun des Etats s’il exerçait sa juridiction sur les requérants et si sa responsabilité doit être engagée.

Les requérants relèvent de la juridiction de la Moldova mais sa responsabilité n’est pas engagée

En tant qu’Etat territorial, et bien que la Moldova n’exerce aucune autorité sur le territoire de la « RMT », les requérants relevaient bien de sa juridiction. Sur ce point, la Cour confirme le principe établi par elle dès l’arrêt Assanidzé (Cour EDH, Grande Chambre, arrêt du 8 avril 2004, Assanidzé c. Géorgie, requête n° 71503/01) selon lequel la juridiction est présumée s’exercer sur l’ensemble du territoire de l’Etat. Par conséquent, et suivant la jurisprudence Ilasçu (Cour EDH, Grande Chambre, arrêt du 8 avril 2004, Ilasçu et autres c. Moldova et Russie, requête n° 71503/01) elle confine les obligations de l’Etat au titre de l’article 1^er à l’obligation positive « d’user de tous les moyens légaux et diplomatiques dont [il] dispose pour continuer à garantir aux personnes qui vivent dans la région la jouissance des droits et libertés énoncés dans la Convention » (§110). C’est donc sous le seul angle des obligations positives que la Cour examinera la responsabilité de la Moldova au regard de l’article 2 protocole 1.

Fidèle à la jurisprudence Ilasçu la Cour rappelle « que les obligations positives incombant à la Moldova [concernent] tant les mesures nécessaires pour rétablir son contrôle sur le territoire transnistrien, en tant qu’expression de sa juridiction, que les mesures destinées à assurer le respect des droits des requérants individuels » (§ 145). Autrement dit, la Moldova devait s’acquitter d’une obligation positive d’ordre général, et d’une obligation spécifique (sur cette distinction voir Ioana Petculescu, « Droit international de la responsabilité et droits de l’homme », RGDIP, 2005/3, pp. 581-607). Concernant la première, la Cour s’en tient à la conclusion à laquelle est était arrivée dans Ilasçu et confirme que la Moldava s’est acquittée de son obligation générale de prendre toutes les mesures « politiques, juridiques ou autres à sa disposition pour rétablir son contrôle sur [le territoire transnistrien] » (§ 145). Quant à l’obligation spéciale, qui avait valu à la Moldova l’engagement de sa responsabilité dans Ilasçu, la Cour juge ici que la Moldova « a déployé des efforts considérables pour soutenir les requérants » (§ 147), permettant aux enfants de poursuivre leur scolarité en langue moldave. Satisfaite des efforts déployés par les autorités de Chișinău, la Cour conclut donc que la Moldova n’a pas violé l’article 2P1.

Les requérants relèvent de la juridiction de la Russie et sa responsabilité est engagée

La Cour assoit sa démonstration de l’exercice par la Russie de sa juridiction sur les requérants quasiment exclusivement sur les conclusions auxquelles elle avait abouti en 2004 dans l’arrêt Ilasçu, à savoir que « les autorités de la Fédération de Russie avaient, lors du soulèvement en Transnistrie en 1991-1992, contribué, tant militairement que politiquement à la création d’un régime séparatiste », et que « entre mai 1998, époque de la ratification de la Convention par la Russie, et mai 2004, époque de l’adoption de l’arrêt par la Cour, la « RMT » avait survécu grâce au soutien militaire, économique, financier et politique fourni par la Fédération de Russie, et avait continué à se trouver sous l’autorité effective, ou tout au mois sous l’influence décisive, de la Russie » (§ 111).

Dès lors, il appartient à la Russie de démontrer à la Cour qu’elle n’exerçait pas sa juridiction en Transnistrie à l’époque des faits à l’origine de la présente affaire. Le gouvernement défendeur argumente notamment sur la différence avec les faits à l’origine de l’arrêt Ilasçu, où les requérants avaient été placés directement sous l’autorité d’agents russes qui les avaient arrêtés et remis aux autorités de la « RMT ». En l’espèce, la Cour reconnaît que « rien n’indique que des agents russes aient été directement impliqués dans les mesures prises contre les écoles des requérants ». La juridiction de la Russie sur les requérants est donc établie sur le seul fondement du « contrôle effectif et de l’influence décisive sur l’administration de la ‘RMT’ » (§ 122). Au stade de l’examen de la violation de l’article 2P1, la Cour se fait expéditive en signalant simplement, que l’établissement du contrôle effectif suffit à conclure à la violation de cette disposition par la Russie.

Notons que la Cour a suivi une méthodologie quelque peu surprenante. Dans un premier temps, elle s’attache à analyser « dans l’abstrait » si les droits des requérants ont été violés, puis dans un second temps, elle consacre un paragraphe à la responsabilité de chacun des Etats défendeurs. Sur un plan purement formel, le cheminement laisse songeur. En effet, la Cour démontre d’abord que les droits de requérants ont été violés, sans lier son analyse à la responsabilité d’un des Etats défendeurs. Une fois la violation établie, la Cour doit en faire supporter la responsabilité à l’un ou moins des Etats (on peut difficilement imaginer que la Cour constate une violation puis affirme qu’elle n’est attribuable à aucun Etat). La structure de l’arrêt laisse à penser que la Cour était contrainte de conclure à la violation de l’article 2P1 par la Russie, ce qui nous semble regrettable.

Sur un plan matériel, cet arrêt semble signifier que tous les actes et omissions des autorités de la « RMT » (du moins entre 1998 et 2004) susceptibles de violer la CEDH entraînent la responsabilité de la Russie dans la mesure où celle-ci exerce sa juridiction sur la « RMT » par le biais d’une « influence décisive ». L’exercice de la juridiction du fait du contrôle effectif ou de l’influence décisive entraînerait mécaniquement la responsabilité de l’Etat. La Cour EDH s’éloigne donc du régime de la responsabilité de l’Etat pour fait internationalement illicite. Selon le commentaire de l’article 8 du projet d’articles de la CDI sur la responsabilité de l’Etat, « c’est au cas par cas qu’il faut déterminer si tel ou tel comportement précis était ou n’était pas mené sous le contrôle d’un Etat et si la mesure dans laquelle ce comportement était contrôlé justifie que ce comportement soit attribué audit Etat ». En l’espèce, bien que la Cour mentionne cet article au titre du "droit international pertinent", force est de constater qu'elle n’accorde aucune importance à la question de savoir dans quelle mesure la Russie a exercé un contrôle sur les actions liées à la « crise des écoles ». Au contraire, la Cour admet qu'il n'y a aucune preuve de la participation directe d'agents russes aux mesures prises, que rien n'indique que la Russie soit intervenue dans la poilitque linguistique de la RMT et souligne les efforts de médiateurs russes ayat permi la réouverture des écoles (§ 149). A Strasbourg, juridiction (du fait du contrôle effectif) et attribution semblent aller de pair. Si ce raisonnement a l’avantage de garantir la justiciabilité de la CEDH sur le territoire de la Transnistrie, il établit un parallèle contestable entre la situation de la « RMT » et celle de la « RTCN ».