RAPPORT : OIT, Tendances mondiales de l'emploi 2013 : surmonter une nouvelle crise de l'emploi

David ROY

Le rapport 2013 de l'OIT sur les Tendances mondiales de l’emploi est une édition spéciale, justifiée par la résurgence de la crise en 2012. L’année 2011 a vu un fléchissement de la reprise, suivi par un plongeon de la croissance et de l’emploi en 2012. Le chômage a de nouveau augmenté de 4,2 millions au cours de l’année 2012. 

Le rapport examine la crise des marchés du travail des économies développées ou en développement. L’épicentre de la crise se situe dans les économies avancées qui représentent la moitié de la hausse totale du chômage de 28 millions depuis l’ éclatement de la crise. Mais la profonde rechute dans les économies avancées a également eu des répercussions significatives sur les marchés du travail des économies en développement. Un quart des quatre millions de personnes qui se retrouvées sans emploi en 2012 dans le monde se trouvait dans les économies avancées, contre trois-quarts dans les autres régions, avec des effets visibles en Asie de l’Est, Asie du Sud et Afrique subsaharienne.

Le rapport mesure les indicateurs qualitatifs et quantitatifs relatifs aux marchés du travail et étudie les facteurs macroéconomiques qui les affectent afin d’envisager des réponses politiques adaptées. Pour réaliser cette évaluation, le rapport utilise quatre grandes techniques d’analyse: 1) un indice relatif à l’ incertitude d’embauche qui indique des faiblesses persistantes; 2) une extension des statistiques du BIT concernant les travailleurs pauvres avec une décomposition complète des revenus pour établir des classes de revenus et leur corrélation à l’ investissement, à la croissance et à la création d’emplois de qualité; 3) une ventilation des facteurs de croissance qui établit une distinction entre croissance de la productivité intrasectorielle, croissance de la productivité trans-sectorielle et réallocation de la main-d’œuvre, toutes choses qui ont de fortes implications pour les modes de croissance dans les économies développées et en développement; et 4) une courbe de Beveridge qui permet de distinguer entre les facteurs cycliques et les facteurs structurels qui affectent le marché du travail.

En examinant l’ impact de l’ évolution macroéconomique sur les marchés du travail, le rapport s’ intéresse aux effets boomerang négatifs venus des ménages, entreprises, bourses et budgets publics qui ont affaibli les marchés du travail. Il constate que les déséquilibres macro se sont propagés dans une large mesure aux marchés du travail. Affaibli par une consommation qui s’essouffle, le marché du travail a de nouveau été frappé par les programmes d’austérité budgétaire dans plusieurs pays qui ont souvent entrainé des réductions directes en matière d’emploi et de salaires, avec un impact immédiat sur le marché du travail. Loin de la réponse anticyclique apportée à la crise en 2009 et 2010, la réaction politique fut bien souvent procyclique en 2011 et 2012, ce qui a débouché sur la rechute dont il est fait état ici.

Le chapitre final de cette édition spéciale appelle à une réflexion politique en vue de parvenir à une reprise durable en 2013 et au-delà.

Les marchés du travail mondiaux se dégradent encore

Au cours de l’année 2012, la cinquième après le déclenchement de la crise financière mondiale, la croissance mondiale a décéléré et le chômage est reparti à la hausse, laissant au total 197 millions de personnes sans emploi en 2012. De plus, environ 39 millions de personnes ont quitté le marché du travail parce que les objectifs d’emploi s’avéraient inaccessibles, creusant un déficit mondial de 67 millions d’emplois depuis 2007. Malgré une remontée modérée de la croissance de la production attendue pour 2013-14, le taux de chômage devrait à nouveau augmenter et le nombre de chômeurs dans le monde s’accroître de 5,1 millions en 2013 pour dépasser les 202 millions, et 3 millions supplémentaires en 2014. Un quart des quatre millions de personnes qui se retrouvées sans emploi en 2012 dans le monde se trouvait dans les économies avancées, contre trois-quarts dans les autres régions, avec des effets visibles en Asie de l’Est, Asie du Sud et Afrique subsaharienne. Les régions qui ont réussi à prévenir une nouvelle hausse du chômage ont souvent enregistré une dégradation de la qualité des emplois, avec l’augmentation de l’emploi vulnérable et du nombre de travailleurs vivant sous ou tout près du seuil de pauvreté.

La nouvelle situation de récession en Europe a eu des répercussions à l’échelle mondiale

La baisse de l’activité économique et de la croissance de l’emploi, même dans les pays qui avaient d’abord échappé à la seconde vague de la crise, est une répercussion de la faible croissance enregistrée par les économies avancées en 2012, en particulier la situation de récession en Europe. Jusqu’à présent, le principal mécanisme de transmission des retombées à l’échelle mondiale a été le commerce international, mais des régions comme l’Amérique latine et les Caraïbes ont aussi souffert de la volatilité accrue des flux de capitaux internationaux qui les ont contraintes à ajuster rapidement leur politique macroéconomique afin d’atténuer les effets sur les taux de change, affaiblissant ainsi leurs économies nationales.

La croissance s’est ralentie d’1,4 point de pourcentage en Asie de l’Est, en grande partie du fait d’un ralentissement sensible en Chine, où la croissance s’est limitée à 7,8 pour cent – le plus faible taux depuis 1999. En Asie du Sud, où la croissance indienne a brutalement ralenti à 4,9 pour cent, le taux de croissance le plus bas dans le pays depuis une décennie, le taux de croissance régional du PIB a baissé de 1,6 point de pourcentage. Les régions d’Amérique latine et des Caraïbes, ainsi que le Moyen-Orient, ont aussi connu une décélération substantielle.

Les incohérences politiques ont aggravé les doutes, nuisant au renforcement de l’investissement et à l’accélération des créations d’emploi

L’incohérence entre les politiques monétaires et budgétaires adoptées dans les différents pays et une approche au coup par coup des problèmes du secteur financier et de la dette souveraine, en particulier dans la zone euro, ont fait naître des incertitudes qui pèsent sur la conjoncture mondiale. Dans de nombreux pays, l’investissement n’a pas encore retrouvé son niveau d’avant la crise. L’indécision des responsables politiques dans plusieurs pays a créé des doutes quant à la situation à venir et renforcé la tendance des entreprises à augmenter leur trésorerie ou à verser des dividendes plutôt que d’étendre leurs capacités de production et d’embaucher de nouveaux travailleurs.

La durée de la crise a aggravé l’inadéquation du marché du travail, intensifiant les risques de baisse du marché du travail

La longueur et l’ampleur de la crise du marché du travail aggravent l’inadaptation du marché du travail, contribuant à allonger les périodes de chômage. Alors que la crise se propage avec les échanges commerciaux internationaux, les professions liées aux industries exportatrices sont particulièrement fragiles et dans plusieurs pays leur part dans l’emploi total a reculé dans des proportions significatives. Les nouveaux emplois qui sont disponibles requièrent souvent des compétences que les chômeurs ne possèdent pas. Ces décalages en termes de métiers et de qualifications font que le marché du travail est peu réactif à toute accélération de l’activité économique à moyen terme, si l’on n’améliore pas les politiques de soutien destinées à requalifier et dynamiser les actuels demandeurs d’emploi.

Les taux de création d’emploi sont particulièrement faibles, un phénomène habituel après une crise financière

Les origines de la crise du secteur financier pèsent sur la création d’emplois. Après une crise bancaire telle que celle que nous connaissons actuellement, davantage d’emplois sont détruits et moins de postes créés parce que les mauvais placements d’avant la crise nécessitent du temps pour être corrigés. Dans les économies avancées, les taux de destruction d’emplois ont à nouveau augmenté après un bref répit en 2010, laissant augurer de nouvelles suppressions d’em-ploi avant de pouvoir envisager un fort rebond sur les marchés du travail. D’autres régions connaissent aussi des taux de destruction d’emplois toujours supérieurs à la moyenne.

La crise de l’emploi pousse de plus en plus d’hommes et de femmes hors du marché du travail

Le taux d’activité de la main-d’œuvre a considérablement chuté, en particulier dans les économies avancées, masquant la véritable étendue de la crise de l’emploi. Le problème est particulièrement grave dans les économies développées et l’Union européenne où le taux de participation à la main-d’œuvre a reculé de près d’un point de pourcentage et devrait encore baisser puisque le chômage de longue durée et la conjoncture économique morose découragent les travailleurs de rester sur le marché du travail. De ce fait, le ratio de l’emploi par rapport à la population a nettement chuté – dans certains cas de 4 points de pourcentage ou plus – et n’est pas encore rétabli, même là où le taux de chômage a commencé à diminuer.

La jeunesse demeure particulièrement affectée par la crise

Les jeunes gens sont toujours particulièrement frappés par la crise. Actuellement, 73,8 millions de jeunes sont au chômage dans le monde et le ralentissement de l’activité économique va probablement pousser un autre demi-million de jeunes vers le chômage d’ici à 2014. Le taux de chômage des jeunes – qui a déjà grimpé à 12,6 pour cent en 2012 – devrait passer à 12,9 pour cent d’ici à 2017. La crise a considérablement diminué les perspectives des jeunes sur le marché du travail, parce que nombre d’entre eux connaissent le chômage de longue durée dès leur arrivée sur le marché du travail, une situation qui n’était jamais observée lors des précédentes récessions économiques.

Aujourd’hui, quelque 35 pour cent des jeunes chômeurs sont sans emploi depuis six mois ou plus dans les économies avancées, contre 28,5 pour cent en 2007. En conséquence, un nombre croissant de jeunes se sont découragés et ont quitté le marché du travail. Parmi les pays européens, où ce problème est particulièrement grave, quelque 12,7 pour cent de l’ensemble des jeunes ne sont actuellement ni au travail, ni à l’école, ni en formation, un taux qui est presque deux points de pourcentage plus élevé qu’avant la crise. Des périodes de chômage et de découragement aussi longues et précoces dans la carrière d’une personne portent aussi préjudice à ses perspectives de long terme, parce que les compétences professionnelles et sociales s’amenuisent et qu’aucune véritable expérience professionnelle n’est accumulée.

L’atonie des marchés du travail freinent la consommation des ménages et la croissance économique

La croissance des revenus subit la pression du chômage qui s’accroît, pesant à la baisse sur les salaires réels dans beaucoup d’économies avancées, diminuant ainsi le soutien que la consommation des ménages pourrait apporter à l’activité économique. Des gisements de croissance complémentaires doivent donc être trouvés dans d’autres domaines, en particulier par une forte croissance des investissements privés mais aussi des commandes publiques, au moins dans les pays qui disposent de marges de manœuvre budgétaires.

En dépit d’une reprise à moyen terme, le chômage demeure élevé

A moyen terme, de nombreux commentateurs s’attendent à un redémarrage de l’économie mondiale mais la croissance ne sera pas suffisante pour faire rapidement baisser le chômage. Même avec une accélération de la croissance, le taux de chômage mondial devrait se maintenir à 6 pour cent jusqu’en 2017, pas loin du pic atteint en 2009. Dans le même temps, le nombre global de chômeurs devrait encore augmenter pour atteindre 210,6 millions au cours des cinq prochaines années.

La croissance de la productivité du travail a considérablement diminué, empêchant de nouveaux gains de niveau de vie

Un autre enseignement de ce rapport est que la croissance de la productivité du travail a nettement ralenti en 2012. Après un premier rebond suite à la récession de 2009, le faible niveau d’investissement et une conjoncture mondiale extrêmement incertaine ont mis un coup de frein à de nouveaux gains de productivité. A cet égard, la tendance au ralentissement de la croissance de la productivité du travail observée dans certaines régions comme l’Amérique latine et les Caraïbes est particulièrement préoccupante parce qu’elle fait craindre que les progrès en termes de qualité d’emploi constatés dans ces régions ces dernières années pourraient être difficiles à préserver.

Les changements structurels se sont ralentis dans les économies émergentes et en développement, portant préjudice aux moteurs de la croissance

Les changements structurels dont ont besoin les économies émergentes et en développement pour améliorer leur niveau de vie ont également été freinés par la crise. Surtout, la timide reprise de l’investissement mondial empêche une réallocation rapide des ressources vers des usages plus productifs dans les économies en développement. Avant la crise, de nombreux pays en développement avaient expérimenté une réorientation rapide des travailleurs vers des activités à plus forte productivité à travers les grands secteurs économiques. Ces réformes structurelles sont un important facteur de progrès pour les marchés du travail. Par le passé, elles ont permis de réduire l’emploi vulnérable et la pauvreté au travail. Comparés aux années précédentes, toutefois, ces changements ont perdu de leur vigueur pendant la crise, surtout parce que les emplois ne quittent plus aussi vite qu’avant l’agriculture, la croissance de la productivité agricole demeurant faible. Les prévisions indiquent que l’Asie et l’Afrique subsaharienne sont davantage susceptibles de retrouver la voie du changement structurel initié avant la crise que l’Amérique latine et les Caraïbes, ou que l’Europe centrale et du Sud-Est. Les économies du Moyen-Orient et d’Afrique du Nord devraient encore figurer parmi les économies les moins dynamiques en termes de réaffectation de la main-d’œuvre.

Pour que la pauvreté au travail et l’emploi vulnérable reculent encore, une croissance de la productivité plus forte et des changements structurels plus rapides sont indispensables

Malgré le ralentissement des changements structurels, le taux de pauvreté au travail a continué de baisser, mais plus lentement qu’avant la crise. Actuellement, environ 397 millions de travailleurs vivent dans l’extrême pauvreté, et 472 millions d’autres travailleurs ne sont pas en mesure de satisfaire régulièrement leurs besoins fondamentaux. Comme ces pays dotés de taux de pauvreté au travail particulièrement élevés continuent de connaître une croissance plus soutenue que la moyenne mondiale, leur taux de pauvreté au travail devrait continuer à reculer. Cependant, comme leur croissance démographique est aussi plus rapide, en chiffres absolus, le nombre de travailleurs pauvres devrait augmenter dans quelques régions tant qu’une croissance économique plus soutenue n’est pas de retour.

L’emploi vulnérable – qui recouvre les travailleurs exerçant à leur compte et les travailleurs familiaux non rémunérés – devrait décliner mais à un rythme modéré. L’emploi informel – une forme spécifique d’emploi vulnérable – a recommencé à augmenter, en particulier dans certaines économies en transition d’Europe orientale et d’Asie centrale.

Une nouvelle classe de consommateurs émerge, mais elle n’est pas encore assez nombreuse pour constituer un moteur indépendant de la croissance

Certains signes attestent de l’émergence d’une classe de travailleurs consommateurs dans les pays en développement qui pourrait compenser en partie le ralentissement de la consommation dans les économies avancées. Grâce aux réformes structurelles et à l’exode des travailleurs qui quittent l’agriculture pour des secteurs à plus forte productivité, la pauvreté au travaille a reculé et certains pays ont vu émerger une classe moyenne laborieuse qui regroupe maintenant plus de 40 pour cent de la main-d’œuvre du monde en développement. Avec la crise cependant, la réduction de la pauvreté marque le pas, ce qui pourrait nuire à l’essor de cette nouvelle classe moyenne. Cela aura un impact négatif sur la capacité des économies en développement à jouer un plus grand rôle dans le soutien à l’activité économique mondiale et à offrir des moteurs alternatifs à la croissance.

Les responsables politiques doivent adopter de nouvelles mesures pour surmonter la nouvelle crise de l’emploi

La détérioration de la situation macroéconomique et du marché du travail dans de nombreux pays et le risque que la crise de l’emploi ne s’enracine durablement plaident pour davantage de détermination politique. Voici quelques domaines prometteurs pour agir :

• Lutter contre l’incertitude pour accroître l’investissement et la création d’emplois. Surtout dans les pays développés, les responsables politiques doivent lutter contre l’incertitude politique. Cela consiste à proposer des plans stratégiques plus cohérents et plus prévisibles; des mesures pour augmenter le revenu disponible et alimenter une consommation plus soutenue; la mise en œuvre rapide des réformes financières pour restaurer le secteur bancaire dans ses fonctions premières de soutien à l’investissement et de distribution du crédit, en particulier aux PME qui sont les principaux pourvoyeurs d’emplois. Cela nécessite aussi des stratégies de sortie de crise crédibles pour ces pays particulièrement affectés par la crise de la dette, par exemple en restructurant la dette souveraine et en allégeant le fardeau financier des ménages.
• Relancer de façon coordonnée la demande globale et la création d’emplois. Les mesures d’austérité et les tentatives désordonnées destinées à promouvoir la compétitivité dans plusieurs pays européens ont accru le risque d’une spirale déflationniste, avec des salaires plus faibles, une consommation anémiée et une demande globale qui s’essouffle. Vu le déficit mondial d’emploi et de consommation, les pays devraient adapter le rythme d’assainissement de leurs finances publiques à la force intrinsèque de l’économie et reconnaître que des incitations à court terme pourraient être utiles pour échapper au fardeau de la dette. Les responsables politiques mondiaux et les organismes de coordination tels que le G20 et l’UE devraient redoubler d’efforts pour éviter les politiques protectionnistes qui prennent la forme de réduction des salaires et de la protection sociale en Europe, ou de mesures commerciales et monétaires dans d’autres pays. Ces stratégies doivent être mieux coordonnées à l’échelle mondiale afin de rééquilibrer la croissance et d’alimenter les multiples pôles de la croissance. Le pouvoir d’achat grandissant de la classe moyenne qui émerge dans les pays en développement pourrait contribuer à ce développement.
• S’attaquer au décalage du marché du travail et promouvoir les réformes structurelles. L’ampleur de la crise du chômage est cyclique. Cependant, les responsables politiques doivent aussi résoudre les problèmes structurels qui se sont amplifiés avec la crise, tels que l’inadéquation des professions et des compétences. La faiblesse et l’inconsistance de la reprise ont aggravé ces problèmes dans certains pays et cela pourrait entraver un futur redressement du marché du travail. Les gouvernements devraient intensifier leurs efforts pour soutenir les activités de formation et de recyclage des compétences afin de résorber le décalage entre la demande et l’offre de compétences et de qualifications professionnelles et pour lutter contre le chômage de longue durée. Les mesures de remise à niveau et d’orientation professionnelle devraient aussi être améliorées. La crise mondiale a par ailleurs ralenti le rythme des réformes structurelles dans de nombreuses régions en développement, exigeant des politiques qui améliorent la productivité et facilite la mobilité transectorielle des travailleurs. Là où l’emploi agricole a beaucoup de poids, les gouvernements doivent instaurer des mesures pour accélérer la croissance de la productivité dans ce secteur et diversifier les possibilités de travail et d’investissement en zone rurale.
• Redoubler d’efforts pour favoriser l’emploi des jeunes – avec une attention particulière portée au chômage de longue durée. Les taux de chômage élevés et croissants chez les jeunes ont renforcé les craintes d’une «génération perdue» avec des conséquences néfastes à long terme aussi bien pour les jeunes eux-mêmes que pour l’économie au sens large. Pour relever ces défis, les responsables politiques devraient promouvoir l’emploi des jeunes. A cet égard, l’OIT a exposé des orientations détaillées dans son Appel à l’action pour combattre la crise de l’emploi des jeunes, adopté par les gouvernements, les travailleurs et les employeurs lors de la Conférence internationale du Travail, en juin 2012. A côté des politiques macroéconomiques pro-emploi et des politiques actives du marché du travail, trois types spécifiques d’intervention sont considérés comme particulièrement pertinents: i) améliorer l’employabilité des jeunes grâce à des mesures comme le renforcement des liens entre le monde de l’éducation et de la formation et le monde du travail, par le biais de l’apprentissage notamment; favoriser l’accès des jeunes à l’information sur leurs perspectives de carrière, l’accompagnement à la recherche d’emploi, et aux systèmes de garanties-jeunes pour l’emploi; ii) encourager l’entreprenariat des jeunes; et iii) promouvoir les normes et les droits au travail des jeunes en veillant à ce qu’ils bénéficient d’une égalité de traitement et aient accès à leurs droits, notamment la liberté syndicale et le droit de négociation collective, et qu’ils disposent d’une protection sociale adéquate.

Source : OIT