Materneau CHRISPIN
La tension entre l’Inde et le Pakistan ne cesse de monter
depuis les récents attentats terroristes de Bombay. On observe une escalade ces
derniers jours, au moins au niveau de l’utilisation de la rhétorique guerrière.
A la base de celle-ci se trouve la demande des autorités indiennes adressée au
Pakistan d’extrader ou de lui livrer deux individus soupçonnés d’implication
dans lesdits attentats. Le Pakistan refuse d’y faire droit, arguant de sa
volonté de soumettre ces individus à la juridiction de ses propres tribunaux.
Cette question est évidemment, et par-dessus tout, une question politique.
Toutefois, les principes du droit international peuvent apporter des éléments
permettant de bien la poser et d’y apporter des solutions.
Section I. Le principe aut dedere aut judicare en droit
international
Le principe aut dedere aut judicare est un principe général
consacré par le droit international. En vertu de celui-ci, un pays auquel il
est réclamé l’extradition de suspects dans la commission d’infractions
criminelles est tenu soit d’extrader lesdits suspects, soit de les juger
lui-même. Cette règle est contenue tant dans des sources conventionnelles
relatives à la matière que dans d’autres sources du droit international, telles
les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies[1].
A. Une analyse de la question basée sur les sources
conventionnelles pertinentes en la matière et liant les deux pays
De plus, l’Inde et
le Pakistan ont signé, dans le cadre de l’Association sud-asiatique de
coopération régionale (South Asian Association for Regional Co-operation,
SAARC)[7], une convention ayant pour objet, en autres, la coopération dans la
lutte contre le terrorisme. Cette convention, dénommée SAARC Regional
Convention on Suppression of Terrorism, a été signée le 4 novembre 1987 à
Katmandu (Népal) et ratifiée par les 7 pays qui composent l’organisation
régionale. Elle est entrée en vigueur le 22 août 1988. En Inde, cette
convention a fait l’objet de l’adoption d’un acte législatif en date du 26
avril 1993 qui l’incorpore dans sa législation interne[8]. L’article IV de
cette convention[9] stipule et consacre clairement ce principe général de droit
international[10]. Sur la base de cet instrument juridique, l’obligation
d’extrader du Pakistan ne s’imposerait que dans le cas où ce pays refuserait de
juger les personnes réclamées par l’Inde.
Le fait que ces
dernières soient de nationalité pakistanaise peut fournir un argument
supplémentaire qui pourrait renforcer la position juridique de ce pays. En
effet, le droit international n’interdit pas qu’un pays puisse refuser
l’extradition ou la livraison de ses nationaux. L’article IV de la Convention
modèle des Nations unies, proposée aux Etats en matière de négociations de
convention sur l’extradition, reconnaît la nationalité comme un motif optionnel
pour l’Etat requis de refuser l’extradition[11]. De plus, la pratique
internationale en cette matière (à part l’exception qu’on peut retrouver en
matière d’entraide judiciaire et de coopération pénale au niveau de l’Union
européenne) confirme largement la licéité, au regard du droit international,
d’une telle position. Et cela, même en ce qui concerne des crimes.
B. Le principe aut dedere aut judicare à travers les
résolutions du Conseil de sécurité
Dans sa lutte
contre le terrorisme, le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté
plusieurs résolutions. Elles ont été prises, en général, sur la base du
chapitre VII de la Charte. De ce fait, elles s’imposent aux Etats et ont même
primauté sur les autres obligations juridiques leur incombant, en vertu de
l’article 103 de la Charte.
Plusieurs de ces
résolutions abordent la question de l’entraide et de la coopération judiciaire
pénale que les Etats membres de l’ONU doivent favoriser, développer et mettre
sur pied en vue de rendre plus efficace cette lutte contre le terrorisme. Dans
les dispositions pertinentes relatives à l’extradition, le Conseil fait souvent
référence au principe aut dedere aut judicare comme principe de droit
international sur lequel cette coopération peut se baser.
A titre d’exemple,
nous pouvons citer la Déclaration du Conseil annexée à sa résolution 1456 du 20
janvier 2003 dans laquelle, ce dernier, en édictant l’obligation pour les États
de juger les terroristes, fait une référence explicite audit principe comme
faisant partie du droit international à respecter en se conformant à cette
obligation. En effet, le Conseil, déclare au point 3 de ladite déclaration que
« Les États doivent traduire en justice ceux qui financent, planifient,
appuient ou commettent des actes de terrorisme ou donnent asile à leurs
auteurs, conformément au droit international, en particulier en appliquant le
principe « extrader ou juger ». Dans sa résolution 1624 du 14 septembre 2005,
le Conseil fait encore une fois, au dernier paragraphe du préambule, la mention
explicite du principe aut dedere aut judicare en « [r]appelant que tous les
États doivent coopérer sans réserve à la lutte contre le terrorisme,
conformément aux obligations qui leur incombent en vertu du droit
international, en vue de découvrir, de priver d’asile et de traduire en
justice, conformément au principe extrader ou juger, quiconque prête appui au
financement, à l’organisation, à la préparation ou à la commission d’actes de terrorisme,
y concourt, y participe ou tente d’y participer, ou donne refuge à leurs
auteurs… ».
Section II. Analyse de la problématique sous l’angle des
chefs d’exercice de la compétence juridictionnelle en matière criminelle en
droit international
Une analyse de la question sous l’angle de
l’exercice de la compétence juridictionnelle par l’un ou l’autre des deux États
n’amène pas à des conclusions qui affaibliraient le bien-fondé juridique de la
position pakistanaise par rapport aux extraditions demandées par l’Inde. En
effet, il existe 4 chefs qui peuvent fonder la compétence pénale d’un Etat :
les principes de personnalité passive et active, la compétence territoriale et
la compétence universelle. Les deux premiers principes permettraient tant à l’Inde
(la majorité des victimes des attentats sont de nationalité indienne) qu’au
Pakistan (les présumés terroristes réclamés sont de nationalité pakistanaise)
de prétendre pouvoir exercer leur compétence pour juger les auteurs de ces
actes. En effet, le principe de la personnalité passive postule que tout État
dont les ressortissants sont victimes d’infractions pénales, telles que celles
que constituent les attentats terroristes, est habilité par le droit
international à poursuivre et juger les auteurs des dites infractions. Le
principe de la personnalité active reconnaît ce droit à l’État dont les auteurs
des infractions sont ses ressortissants. Vu que le droit international
n’établit aucune hiérarchie entre les deux principes, aucun des deux pays n’a, a
priori, la priorité sur l’autre. Et si on devait s’en tenir qu’à ces principes,
le Pakistan aurait quand même un petit avantage, en raison du fait que les
auteurs des infractions se trouvent sur son territoire et sous son contrôle
effectif.
Le critère de la
compétence territoriale fonde un État à exercer sa juridiction pénale sur les
crimes qui sont commis sur son territoire. C’est un principe fondé sur la
doctrine de souveraineté des États et des considérations pratiques et
d’opportunité, telles que celles relatives à la conduite de l’enquête, la
recherche et la production de preuves, etc. Sur la base d’un tel principe, il
est indéniable que la décision de l’Inde de juger les auteurs des attentats de
Bombay par ses tribunaux est fondée en droit. Toutefois, une analyse un peu
plus approfondie peut remettre en question cette revendication indienne.
En effet, d’une
part, si les attentats ont eu lieu en Inde, il devient de plus en plus évident
que le projet a été conçu et préparé au Pakistan. Mieux, le projet terroriste a
connu un début d’exécution dans ce dernier pays. D’autre part, les auteurs
présumés semblent faire partie d’organisations ou de groupements terroristes.
Tous ces faits constituent aussi des crimes au regard de la loi pakistanaise et
ont été commis sur son territoire. De ce fait, le Pakistan peut aussi
légitimement faire valoir son droit à faire juger par ses tribunaux les
présumés terroristes, au titre du principe de territorialité. Car cette
compétence territoriale englobe certainement l’État ou l’infraction a été
consommée. Mais elle peut aussi sous-tendre une revendication de compétence
juridictionnelle de la part d’un autre État dans lequel des actes constitutifs
de l’infraction ont connu un début d’exécution ou, même encore, un État dans
lequel, l’infraction a produit des effets. Le principe de compétence
territoriale est donc une question complexe, comportant de fines subtilités et
dont l’application doit être étudiée au cas par cas en tenant compte des
spécificités de chaque espèce. Et dans le cas présent, il semble pouvoir être
invoqué tant par l’Inde que par le Pakistan.
Quant au chef de
la compétence universelle, il peut être invoqué pour des actes de terrorisme.
En effet, certaines conventions prévoient ce chef d’exercice de juridiction.
Les principales résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies en la
matière contiennent bien des dispositions pouvant servir de bases juridiques
habilitant un État à invoquer la compétence universelle en matière de
terrorisme[12].
Toutefois, de
telles dispositions ne permettent pas de considérer qu’un État, disons celui sur
le territoire duquel l’infraction s’est produite, a une réclamation supérieure
aux autres titres d’exercice de compétence possibles. Ainsi, un argument de
l’Inde fondé sur le chef de compétence universelle pour exiger du Pakistan de
lui livrer ses nationaux suspectés d’avoir commis les attentats de Bombay
pourrait être contesté par ce dernier sur la base d’autres normes et principes
du droit international[13]. De plus, le principe de compétence universelle
jouerait tout aussi bien en faveur du Pakistan.
L’un des objectifs
fondamentaux poursuivis par le droit des gens dans sa lutte contre le
terrorisme est de faire en sorte que les auteurs de ces types d’actes, ainsi
que leurs complices, associés ou commanditaires, ne puissent bénéficier de
l’impunité. Cet objectif se déduit clairement tant des instruments
conventionnels qu’à la lecture des résolutions du Conseil de sécurité en la
matière[14]. De cette prohibition de l’impunité découle l’obligation pour les
États, non seulement de criminaliser les actes terroristes et d’instituer des
procédures pénales contre toutes personnes qui y sont impliquées, à un titre ou
à un autre, mais aussi et surtout que ces démarches aboutissent à vraiment
punir ceux qui sont en infraction.
Ainsi, cet
objectif pose, d’une part, la problématique de la volonté d’un État, dont les
auteurs d’actes terroristes se trouvent sur son territoire, de les juger dans
un processus transparent et organisé en conformité avec les standards minimaux
d’un État de droit et, d’autre part, celle de la capacité de ce dernier État
à effectivement à mettre en place,
conduire et faire aboutir le processus judiciaire devant punir les actes de
terrorisme. De ce point de vue, l’Inde pourrait faire valoir certains arguments
qui exigeraient qu’ils soient minutieusement pris en compte dans cette affaire.
Les relations
indo-pakistanaises sont caractérisées par un long passé de rivalités entre les
deux pays. En raison des contentieux historiques et territoriaux qui les
opposent, ces derniers se sont déjà livrés trois guerres. De plus, des actions
de déstabilisation, utilisant des méthodes parfois terroristes, ont pu avoir
lieu, avec la suspicion de l’implication de certains organes officiels de l’un
ou l’autre des deux pays. Jusqu’à présent, l’Inde n’est pas encore parvenue à
une conclusion définitive écartant toute forme de participation officielle ou
officieuse des autorités pakistanaises dans les attentats de Bombay.
Dans un tel
contexte, les suspicions indiennes quant à la volonté réelle du Pakistan de
punir les auteurs présumés de ces attentats ne peuvent être écartées d’office.
L’évocation de la possibilité que le processus judiciaire mis en place dans ce
pays n’aboutisse pas à vraiment punir les auteurs de ces actes, soit en raison
du caractère dilatoire qu’il pourrait revêtir ou encore des sentences qui
pourraient être prononcées, ne parait pas, a priori, farfelue ou dénuée de
fondement. Dans un tel cas de figure, si l’Inde pourrait apporter la preuve, ou
même de sérieux indices, attestant d’un tel risque, les réclamations indiennes
d’extradition s’en trouveraient renforcées du point de vue du droit international.
De même, au cas où
l’Inde pourrait prouver que le système judiciaire pénal pakistanais n’est pas
apte à juger les auteurs des attentats
d’une manière qui satisfasse aux garanties minimales d’un procès juste et
équitable au regard du droit international, elle aurait de sérieux arguments à
l’appui de son exigence d’extradition vis-à-vis du Pakistan. Toutefois,
considérant que la justice pakistanaise a déjà eu à entreprendre des procès
visant des auteurs d’actes terroristes, une telle démonstration n’est pas
évidente à faire pour l’Inde.
En guise de conclusion
Comme nous l’avons
dit au début de cette analyse, la solution relative à cette question opposant
les deux pays est susceptible de découler d’une entente politique entre eux
quant à la meilleure façon de faire face au problème du terrorisme qui est
commun aux deux pays. Les énormes ramifications politiques qu’elle comporte
laisse penser qu’une solution strictement basée sur les principes du droit
international n’est pas la plus probable.
Toutefois, malgré
les problèmes complexes qui restent attachés à la solution juridique, il n’en
demeure pas moins que le droit des gens fournit des critères mieux définis et
éprouvés pouvant guider dans la recherche d’une issue mutuellement satisfaisante
pour les deux parties. Après tout, le
droit international non seulement reconnaît les implications politiques que
peuvent avoir les différends juridiques, mais les intègre. Considérant les
enjeux de la crise entre les deux pays pour la paix et la sécurité régionales
et même internationales, il faut souhaiter que l’option du droit international
comme cadre de résolution du différend sera celui qui obtiendra la faveur des
parties.
Mode de citation : Materneau CHRISPIN, «Brèvesconsidérations autour de la demande indienne formulée au Pakistan de lui livrerdeux des suspects des attentats de Bombay», MULTIPOL - Réseau d'analyse et d'information sur l'actualité internationale, décembre 2008.
Les opinions exprimées dans cet article n’engagent que la
responsabilité de son auteur.
[2] Cette convention, adoptée par l’Assemblée générale des
Nations unies le 14 décembre 1973, édicte à son article 3.2 que « tout Etat
partie prend également les mesures nécessaires pour établir sa compétence aux
fins de connaître de ces infractions dans le cas où l’auteur présumé de
l’infraction se trouve sur son territoire et où il ne l’extrade pas,
conformément à l’article 8, vers l’un quelconque des Etats visés au paragraphe
1 du présent article ». L’Inde et le Pakistan sont parties à cette
convention.
[3] Cette convention a été adoptée le 17 décembre 1979, par
la résolution 34/146 de l’Assemblée générale. Son article 5.2 prévoit que « …
[d]e même, tout Etat partie prend les mesures nécessaires pour établir sa
compétence aux fins de connaître des infractions prévues à l’article premier
dans le cas où l’auteur présumé de l’infraction se trouve sur son territoire et
où l’Etat ne l’extrade pas vers l’un quelconque des Etats visés au paragraphe 1
du présent article ». Le Pakistan et l’Inde y sont parties.
[4] Convention adoptée le 15 décembre 1997 par la résolution
52/164 de l’Assemblée générale. Elle édicte en son article 6.4 que « Chaque
Etat partie adopte également les mesures qui peuvent être nécessaires pour
établir sa compétence en ce qui concerne les infractions visées à l’article 2
dans les cas où l’auteur présumé de l’infraction se trouve sur son territoire
et où il ne l’extrade pas vers l’un quelconque des Etats parties qui ont établi
leur compétence conformément aux paragraphes 1 et 2 du présent article ».
L’Inde et le Pakistan sont parties à cette convention.
[5] Convention adoptée le 9 décembre 1999 par la résolution
54/109 de l’Assemblée générale. Son article article 7.4 stipule que « Chaque Etat Partie adopte
également les mesures qui peuvent être nécessaires pour établir sa compétence
en ce qui concerne les infractions visées à l’article 2 dans les cas où
l’auteur présumé de l’infraction se trouve sur son territoire et où il ne
l’extrade pas vers l’un quelconque des Etats Parties qui ont établi leur
compétence conformément au paragraphe 1 ou au paragraphe 2 ». L’Inde est partie
à cette convention, mais pas le Pakistan.
[6] Voir l’article 7 de la Convention européenne pour la
répression du terrorisme du 27 janvier 1977, l’article 5 de la Convention de
l’OEA pour la prévention et la répression des actes de terrorisme qui prennent
la forme de délits contre les personnes, ainsi que de l’extorsion connexe à ces
délits lorsque de tels actes ont des répercussions internationales du 2 février
1971, ou encore l’article 4.2 (h) de la Convention de l’OUA sur la prévention
et la lutte contre le terrorisme du 14 juillet 1999.
[7] Les pays membres de la SAARC sont les suivants :
Bangladesh, Bhutan, Inde, Maldives, Népal, Pakistan et Sri Lanka.
[8] La SAARC Convention (suppression of terrorism) Act,
1993, no. 36 of 1993, 26th April, 1993.
[9] Cet article est ainsi formulé : « A Contracting State in
whose territory a person suspected of
having committed an offence referred to in Article I or agreed to in
terms of Article II is found and which has received a request for extradition
from another Contracting State, shall, if it does not extradite that person,
submit the case without exception and without delay, to its competent
authorities, so that prosecution may be considered. These authorities shall
take their decisions in the same manner as in the case of any offence of a
serious nature under the law of that State ».
[10] Plusieurs auteurs soutiennent même que le principe aut
dedere aut judicare a le statut de droit international coutumier. Voir en ce
sens, M. Cherif BASSIOUNI et E. M. WISE (dir.), Aut Dedere Aut Judicare : The
Duty to Extradite or Prosecute in International Law, M. Nijhoff,
Dordrecht/Boston/Londres, 1995, pp. 22-26, 51-53 ou aussi l’opinion dissidente
du Juge Weeramantry dans l’affaire Lockerbie, p. 51. Pour l’opinion contraire,
voir Michael PLACHTA, « Contemporary Problems of Extradition: Human rights,
Grounds for Refusal and the Principle aut dedere aut judicare », Resource
Material Series, no. 57, pp. 64-86, p. 73, disponible en ligne :
http://www.unafei.or.jp/english/pdf/pdf_rms/no57/57-07.pdf (consulté le 9
décembre 2008).
[11] Le texte de cet article est ainsi rédigé: « Extradition
may be refused in any of the following circumstances: (a) If the person whose
extradition is requested is a national of the
requested State. Where
extradition is refused on this ground, the requested State shall, if the other State so requests,
submit the case to its competent authorities with a view to taking appropriate
action against the person in respect of
the offence for which extradition had been requested…».
[12] Un tel chef de juridiction peut être déduit :
a) Du point 4, alinéas 1 et 2 de la résolution du Conseil de
sécurité en date du 19 octobre 1999 (S/RES/1269) qui stipule que le Conseil «
…Demande à tous les États de prendre notamment, dans le contexte de cette
coopération et de cette coordination, les mesures voulues pour : […] traduire
en justice les auteurs de tels actes ;— Prévenir et réprimer par tous les moyens licites la
préparation et le financement de tout acte de terrorisme sur leur territoire ;
— Empêcher ceux qui organisent, financent ou commettent des actes de terrorisme
de trouver asile où que ce soit, en faisant en sorte qu’ils soient arrêtés et
traduits en justice ou extradés » ;
b) Des points 3 et 4 de la résolution du Conseil en date du
12 septembre 2001 (S/RES/1368) qui précisent que ledit Conseil : « 3. Appelle
tous les États à travailler ensemble de toute urgence pour traduire en justice
les auteurs, organisateurs et commanditaires de ces attaques terroristes et
souligne que ceux qui portent la responsabilité d’aider, soutenir et héberger
les auteurs, organisateurs et commanditaires de ces actes devront rendre des
comptes ;
4. Appelle également la communauté internationale à
redoubler d’efforts pour prévenir et éliminer les actes terroristes, y compris
par une coopération accrue et une pleine application des conventions
antiterroristes internationales et des résolutions du Conseil de sécurité, en
particulier la résolution 1269 (1999) du 19 octobre 1999 ».
c) Du point 2(e) de la résolution du Conseil en date du 28
septembre 2001 (S/RES/1373) qui demande aux États de « [v]eiller à ce que
toutes personnes qui participent au financement, à l’organisation, à la
préparation ou à la perpétration d’actes de terrorisme ou qui y apportent un
appui soient traduites en justice, à ce que, outre les mesures qui pourraient
être prises contre ces personnes, ces actes de terrorisme soient érigés en
infractions graves dans la législation et la réglementation nationales et à ce
que la peine infligée soit à la mesure de la gravité de ces actes ».
[13] Sur les liens entre la compétence universelle et le
principe aut dedere aut judicare, voir le Rapport de M. Zdzislaw GALICKI,
Rapporteur de la Commission du droit international (CDI), soumis à la 59ème
session (2007) de la CDI, au paragraphe 356 (A/CN.4/585 et Corr.1).
[14] Voir notamment sur ce point, le point 4, par. 3 de la
résolution 1269 (S/RES/1269 (1999)) du Conseil de sécurité, le point 3 de la
Résolution 1368 (2001) du Conseil ou le point 2 (e) de la résolution 1373
(2001) du Conseil.
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