ANALYSE : Seconde session du Conseil des droits de l’Homme : entre politisation, tâtonnements et droit international

Joseph AYISSI

Le Conseil des droits de l’homme a suspendu les travaux de la deuxième session ordinaire, qu’elle reprendra le 27 novembre 2006 pour procéder à l’adoption des projets de textes qu’elle n’a pas pu examiner, faute de trouver un consensus sur certaines questions comme le Darfour. Or, en abordant cette seconde session, le Conseil passait quatre tests : éviter la politisation en favorisant un dialogue entre Etats, mettre en place de manière progressive de nouvelles méthodes et procédures de travail, trouver les voies et moyens de mise en œuvre et de suivi de ses décisions, évaluer la situation des droits de l’homme dans le monde.

La lutte contre l’impunité des crimes internationaux a été de plus en plus affirmée dans l’enceinte du Conseil, ainsi que la nécessité d’offrir une réparation aux victimes des droits de l’homme et du droit humanitaire et l’affirmation chez les Etats du concept de droit à la vérité pour les victimes.

Ces réflexions tentent de répondre à la question de savoir si le Conseil a été à la hauteur des défis qui l’attendaient et des espoirs escomptés d’une part ; d’autre part, elles traitent des questions juridiques de la lutte contre l’impunité, de la réparation et du droit à la vérité, telles qu’elles sont apparues dans le débat au Conseil.

I. Le Conseil a-t-il été à la hauteur des quatre tests ?

La politisation et la recherche du dialogue

La résolution 60/251 portant création du Conseil des droits de l’homme fait du dialogue et de la coopération, l’un des principes qui doivent guider ce nouvel organe. Ainsi, dans son préambule, il est dit que la promotion et la défense des droits de l’homme doivent être fondées sur les principes de coopération et de dialogue authentique (§10) et qu’il faut mettre fin à la pratique des deux poids deux mesures et à toute politisation(§9 in fine). Dans le dispositif, ces principes apparaissent plus explicitement : dans les principes de travail du Conseil (§4 du dispositif), dans l’examen des questions thématiques (§ 5, lettre b), dans la mise en œuvre de l’examen périodique (§ 5 lettre e), dans la prévention des droits de l’homme (§ 5 lettre g), et dans le travail du Conseil (§ 12). Le dialogue et la coopération sont indiscutablement associés à la politisation qui a miné la défunte Commission des droits de l’homme et conduit à l’inefficacité de cette dernière dans ses dernières dix années. La recherche du dialogue et la non politisation sont aussi reconnus par tous les Etats comme devant guider leurs relations avec leurs pairs au sein du Conseil. Si l’on ne peut nier que le Conseil est d’abord un organe politique, il s’agit surtout, dans la pratique, d’impliquer tous les Etats à la recherche des solutions communes aux préoccupations de tous et de chacun, et d’aboutir à des résultats par consensus. Cette dernière méthode est celle qui doit guider et  guidera le Conseil dans sa prise de décisions. Il est reconnu qu’une résolution adoptée et ou une décision prise par consensus au sein du Conseil, revêt une autorité politique et morale plus importante, bien que dépourvue, en règle générale, d’un effet juridique obligatoire.

Lors de cette session, le Conseil ne semble pas avoir suivi ces principes, du moins par entièrement, sur deux points. D’une part, le retour à la politisation, la résurgence des clivages idéologiques et des solidarités nationales ont eu raison du dialogue, en ce qui concerne l’examen de situations des droits de l’homme dans certains pays, à l’exemple de  Cuba, de la Corée du Nord, du Liban et des territoires occupés par Israel en Palestine. Lors de cet examen, les Etats ont, soit remis en cause les mandats et leurs titulaires en dénonçant la politisation et la sélectivité, soit émis des réserves sur les conclusions et recommandations des rapports d’experts, soit enfin rejeté ces rapports purement et simplement. A ce sujet, certains ont demandé la suppression des mandats géographiques pour des motifs fondés sur leur caractère sélectif et les circonstances de leur adoption. Le même constat est valable mutatis mutandis pour l’examen de certaines thématiques telles que l’intolérance religieuse, le racisme et la discrimination raciale, la lutte contre le terrorisme et ses abus et le problème des migrants, de surcroît exacerbées par l’actualité internationale du moment.

D’autre part, les clivages idéologiques et les solidarités régionales ont eu gain de cause sur le dialogue concernant l’adoption des textes. Non seulement, les Etats n’ont pas pu s’entendre sur une « Déclaration du Président du Conseil »portant sur les questions sensibles du Darfour et des territoires occupés, mais encore le Conseil s’est retrouvé avec une quarantaine de projets de résolutions et décisions, dont certains auraient pu être fusionnés. 

Sur ce défi, le résultat est plutôt négatif. Néanmoins, il y a lieu de relativiser cette attitude, car beaucoup de rapports portaient sur la période 2005/2006 et traduisent ainsi l’atmosphère de la défunte Commission.

Les méthodes et procédures de travail

Les méthodes et procédures de travail à mettre en place portent aussi bien sur l’interaction avec les différents acteurs, le comportement de ces acteurs, le déroulement des travaux et les modalités d’adoption des décisions. Retenons le problème de la participation des ONGs et les modalités d’adoption des textes.

Si la participation des ONGs ne pose pas un problème de principe, il reste à savoir à quel degré et sur quelles questions, elle doit être prise en compte. Durant cette session, les ONGs ont participé au dialogue interactif, notamment avec les procédures spéciales thématiques et géographiques et le temps leur a été aménagé pour s’impliquer dans les travaux. Les ONGs ont aussi participé aux consultations informelles organisées pendant la session. Cependant, certains Etats voudraient limiter cette participation à des questions particulières. Le Conseil n’a pas pu définir clairement les règles, et la pratique observée lors de cette session reste transitoire.

Le suivi des décisions du Conseil

L’un des reproches adressés à la défunte était l’absence d’efficacité dans le suivi de ses décisions. Il est vrai que l’un des obstacles reposait sur le manque de coopération des Etats. Ce problème est récurrent et dépend de l’accueil qu’un Etat fait d’une décision du Conseil, tenant compte des éléments, du contexte et des circonstances d’adoption d’une telle décision. Ainsi, à la question de la non-coopération, les Etats intéressés avancent les motifs liés à l’initiateur d’un texte de décision ou de résolution, au contenu de la décision, aux circonstances dans lesquelles la décision ou la résolution a été adoptée. Quel que soit le bien-fondé ou non de ces motifs, ils traduisent l’opinion politique ou juridique de ces Etats. Lors de cette seconde session, la question a été évoquée concernant les décisions prises par le Conseil lors de ses deux sessions spéciales portant sur la Palestine et sur le Liban. Si la Mission d’enquête sur le Liban/Israel a commencé son travail, il n’en ait pas de même pour la Palestine. On assiste sans doute à un remake de la Commission, même si la nécessité du suivi des décisions a été réaffirmée par tous. On n’a pas pu décider sur cette question.

L’évaluation des droits de l’homme dans le monde

L’examen des situations démontre un effort d’amélioration de la situation des droits de l’homme dans le monde. Néanmoins, on ne saurait nier que les violations des droits de l’homme se poursuivent dans toutes les régions. Elles sont exacerbées par deux facteurs : d’une part, la lutte contre le terrorisme, qui entraîne des abus et privilégie la sécurité aux droits de l’homme, notamment la torture, les traitements inhumains et dégradants et l’impunité. Pourtant, la lutte contre le terrorisme peut se faire dans le respect de la légalité nationale et internationale en matière des droits de l’homme. D’autre part, comme facteur aggravant,  les conflits armés entraînent des violations du droit humanitaire, notamment à l’égard des populations civiles et les violations des droits de l’homme. Israel et le Hezbollah ont été condamnés par le Conseil pour violations de certains principes de droit humanitaire, tels que la non-discrimination entre objectifs militaires et civils.

En outre, on note un recul de la démocratie et de l’Etat de droit, dont l’un des corollaires est l’absence d’indépendance du pouvoir judiciaire, la subordination des pouvoirs législatif et judiciaire à l’exécutif et la persécution de la société civile.

En conclusion, cette session du Conseil n’a pas tenu ses promesses et n’a donc pas été à la hauteur des défis qui l’attendaient. Il y a lieu de dire c’est un remake de la Commission des droits de l’homme et que le Conseil avance encore à tâtons sur plusieurs questions, y compris son fonctionnement interne.

La session a aussi révélé des préoccupations quant à la lutte pénale contre l’impunité des crimes internationaux, le droit à la réparation et le développement du concept de droit à la vérité.

II. La place du droit international

Les trois préoccupations évoquées sont des questions de droit international et qui méritent une analyse sous cet angle.

La poursuite des criminels

Lors de cette session du Conseil, on a évoqué la commission probable des crimes de guerre dans le conflit ayant opposé Israel au mouvement Hezbollah. Ceci est implicitement contenu dans le rapport conjoint de visite des quatre rapporteurs spéciaux au Liban et en Israel, dans le rapport de visite du rapporteur spécial sur le droit à l’alimentation au Liban. Par ailleurs, de telles constatations sont présentes dans les déclarations d’Etats relatives au Darfour et à la République démocratique du Congo. Dans ces deux derniers pays, il a été explicitement demandé aux gouvernements de collaborer avec la justice pénale internationale. Dans le cas d’Israel, plusieurs Etats ont évoqué les crimes de guerre et réclamé que la justice internationale s’en saisisse. Cependant, dans ce dernier cas, il faudrait attendre des enquêtes plus approfondies. Il en est de même pour le mouvement Hezbollah, dont les acteurs pourraient s’être coupables de crimes de guerre.

Cette question est avant tout une question de droit international pénal. Elle se complexifie, parce que l’une des faiblesses de cette justice est de donner la priorité à l’Etat ; elle est donc supplétive et objet de tractations politiques, car elle exacerbe les sentiments nationaux en demandant à un Etat de faire juger son national par d’autres. Mais, le Conseil a aussi ouvert une issue, préférable par certains, et conforme au droit international et à la pratique, en demandant que les Etats jugent eux–mêmes les criminels. La lutte contre l’impunité est nécessaire dans le cadre du Conseil, mais on ne peut préjuger du résultat de telles initiatives.

La question de la réparation

Même si cette question a été évoquée de manière claire concernant la réparation due aux victimes des droits de l’homme, elle a été vivement portée par certains Etats dans l’examen du conflit israélo-libanais. Mais, il s’agit de deux contextes de la réparation. Si la nation juridique est la même et renvoie aux conséquences de la responsabilité, les procédés sont différents. D’une part, l’Etat a le devoir, au titre de son droit interne, de pouvoir à la réparation des violations du droit interne dont son national ou une personne étrangère sous sa juridiction a été victime, notamment pénales. C’est une question de compétence de l’Etat. L’Etat a le prime devoir de protéger ceux qui se trouvent sur son territoire. Le droit international lui reconnaît ce droit. Une telle obligation peut aussi lui être imposée par les textes ou les organes de contrôle internationaux des droits de l’homme au cas où il a pris des engagements dans ce sens. La réparation se fait alors sous le mode traditionnel du droit interne ou du droit international. Dans le cas des dommages de guerre, la question est différente, parce qu’elle est interétatique. Ainsi, la requête doit être faite par l’Etat libanais tant en son propre nom, du fait de la violation par Israel des principes de droit international, et des dommages subis en tant qu’Etat, qu’au nom de ses ressortissants pour les dommages patrimoniaux et non patrimoniaux qu’ils ont subis. 

En l’espèce, les obstacles juridiques à cette démarche sont nombreux bien que les pistes soient diverses. D’abord, il y a possibilité d’une saisine du Conseil de sécurité, mais cette voie est plus politique, même s’il est reconnu que le Conseil de sécurité est aussi gardien de la légalité internationale et qu’il utilise ainsi les ressorts du droit de la responsabilité internationale, soit pour exiger la cessation de l’illicite, soit pour exiger à l’Etat violateur de réparer les dommages causés. Il a même le pouvoir de créer un organe de règlement, en organe subsidiaire, comme il l’a fait à la suite de l’invasion du Koweit par l’Irak, en établissant une Commission d’indemnisation. Dans le cas actuel, il y a peu de chance qu’une telle approche soit adoptée, car les éléments préalables ne nous semblent pas réunis.  Les procédés les plus efficaces restent celles où le droit peut être dit. Ainsi, pensons-nous à l’arbitrage international, comme c’est souvent le cas, par exemple par un tribunal arbitral du type Iran/US ou Alabama, puisqu’il y a des réclamations de deux côtés. L’avantage ici est qu’en l’absence d’une base juridique préalable, on peut constituer un tel tribunal arbitral après des négociations, à l’instar des Accords d’Alger établissant le tribunal irano-américain des réclamations. Le droit international offre de nombreux exemples de ce type. Nous pensons aussi à la saisine de la Cour internationale de justice de la Haye. La solution est moins évidente, car il faut alors l’existence d’une base juridique préalable, traité judiciaire, clause compromissoire ou acceptation de la juridiction obligatoire de la Cour par les déclarations des deux Etats. Le seul fait d’être membre de l’ONU et partie au Statut de cette Cour ne suffit pas. La justice internationale est facultative. Cependant, il reste vrai que le Liban pourrait tout  de même se présenter devant la Cour de la Haye, en espérant qu’Israel accepte d’y comparaître. Cette solution est envisageable et prévue par le droit procédural de la Cour de la Haye, si des négociations politiques sont menées dans ce sens. Il faut noter que l’obstacle s’agrandit à cause du caractère non étatique du Hezbollah, dont les faits n’ont pas été revendiqués par le gouvernement libanais.

Le droit à la vérité

De nombreuses délégations ont parlé du droit à la vérité, comme d’un concept auquel on fait référence, et de plus en plus, en droit international des droits de l’homme. Développé dans le cadre du droit interaméricain des droits de l’homme, ce concept a été confirmé dans le projet de convention sur les disparitions forcées, adopté  lors de première session du Conseil des droits de l’homme. Il fait l’objet d’études et de recherches dans le cadre du Haut-commissariat aux droits de l’homme. Il s’agit pour toute personne victime de connaître la vérité sur le sort d’une personne proche portée disparue tant que cette disparition n’est pas élucidée. Autrement dit, le droit à la vérité dure le temps que le sort de la personne n’est pas défini. La transposition peut se faire aussi sur d’autres violations telles que les exécutions extra judiciaires, sommaires ou arbitraires non connues ; sa portée peut être assez large. Définie dans le cadre de la responsabilité de l’Etat pour violations aux droits de l’homme, les prometteurs de ce concept ne précisent pas encore, de manière claire, quel est son statut. Pour la majorité, il s’agit d’une mesure de réparation du préjudice psychologique subi par la victime

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En conclusion, même si le Conseil n’a pas tenu toutes ses promesses, le débat y sera intéressant et on peut s’attendre à des évolutions. Le retour de la politisation dépendra largement de la place et du succès du mécanisme périodique et universel et de la redéfinition de la politique des procédures spéciales. Enfin, le dialogue et la coopération seront l’épine dorsale des activités du Conseil, car ils sont indispensables tant pour l’adoption des décisions moins contestées que pour leur suivi, et donc leur mise en œuvre par les destinataires.

Mode de citation : Joseph AYISSI, « Seconde session du Conseil des droits de l’Homme :entre politisation, tâtonnements et droit international », MULTIPOL - Réseau d'analyse et d'information sur l'actualité internationale, 13 octobre 2006