Catalonia's attempt to separate from Spain and create an independent state has dominated the country's political agenda for more than a decade. It has provoked an unprecedented showdown between the Spanish government and the Catalan authorities, led to heavy and controversial convictions for the pro-independence leaders, raised complex issues of immunity and extradition, and generated frustration and anger on both sides.
By a unanimous decision rendered on 23 June 2020, the Constitutional Court offers the parties the opportunity to find a political solution to this so far insoluble question. The decision relates to the Strategic Plan for External Action and Relations with the European Union 2019-2022, adopted by the Catalan Government in July 2019. The plan, which defines the role that Catalonia intends to play on the international stage as a "country recognised throughout the world", was immediately challenged by the Spanish Government and initially suspended by the Constitutional Court on 30 October 2019.
In the recent decision, the Constitutional Court has thus preferred to extend the suspension of the Strategic Plan, rather than ruling on its constitutionality, with a view to boosting the dialogue between the parties. This short decision by the Constitutional Court also summarises the essence of the legal issue and reiterates the position that this court has clearly taken throughout the crisis.
On the one hand, under international law, Catalonia does not have the right to secede from Spain. The right of peoples to self-determination can only be invoked to create a new State in the context of peoples under colonization, foreign domination or occupation. Another context, although controversial, would be that of persistent, massive and systematic violations of human rights accompanied by the denial of any internal autonomy (remedial secession). Clearly, Catalonia does not fall into any of these categories. On the other hand, the declaration of independence proclaimed in the wake of the 2017 referendum does not in itself constitute a violation of international law. Not emanating from an independent and effective government, it has remained without effect and received no significant international recognition.
From the point of view of the Spanish Constitution, the Constitutional Court has repeatedly ruled that secession is manifestly illegal given the indissoluble unity of the Spanish nation and the fact that the "Spanish people" is the sole holder of the national sovereignty that gave rise to the Constitution. Spain is a composite State (Estado compuesto) in which the central government has exclusive competence in the field of international relations, in particular with regard to the conclusion of treaties, the external representation and the international responsibility of the State.
It is true that Catalonia has the right to internal self-determination, which must be exercised within the jurisdiction of Spain. The question becomes thus one of autonomy (as distinct from sovereignty) and, ultimately, of the internal distribution of powers. The Spanish Constitution, like all modern constitutions, provides which powers are reserved to the central government and which can be exercised by the autonomous communities. Specific statutes define more precisely the contours of the autonomy of each autonomous community. They do not prohibit an autonomous community from projecting itself outside Spain's borders when this is necessary or appropriate for the exercise of its own powers and provided that it does not encroach on the exclusive competence of the State in matters of international relations. Within these limits, Catalonia is even entitled to conclude - and has in fact concluded in the past - collaboration agreements with other international actors.
Through its jurisprudence, the Constitutional Court has drawn a clear line that Catalonia cannot cross, namely, claiming to become a subject of international law. It has also struck a balance between, on the one hand, respect for the territorial integrity of Spain and the prerogatives of its government and, on the other hand, the full enjoyment by Catalonia of its autonomy within the limits of the Constitution and the Statute of Autonomy.
It is within this legal framework that the Spanish Government and the Catalan authorities must find a mutually satisfactory solution to the crisis. The first obstacle to be overcome is the renunciation by Catalonia of any claim to sovereignty. This claim is contrary to the Spanish Constitution, has no basis in international law, and has found no support in the international community and especially in the European Union. The renunciation would pave the way for negotiations between the parties aimed, in the first instance, at recalibrating Catalonia's autonomy and, if necessary, amending its Statute of Autonomy. The process requires an adequate level of public participation and can be inspired by the Universal Periodic Review of Spain currently under way before the United Nations Human Rights Council in Geneva.
The parties are also expected to engage and cooperate fully with the competent authorities with a view to resolving all legal and political issues related to the attempt at independence. These issues include possible responsibilities for human rights violations allegedly committed in connection with the 2017 referendum and the immunities of the Catalan independence fighters who were elected to the European Parliament. It is now up to the parties to make progress in settling the issue along the lines clearly indicated by the Constitutional Court since the beginning of the crisis.
Robert KOLB, Tarcisio GAZZINI, Catherine MAIA, «The question of Catalonia: a window of opportunity to move forward», Multipol, 14 July 2020
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LA QUESTION DE LA CATALOGNE : UNE FENÊTRE D'OPPORTUNITÉ POUR
AVANCER
La tentative de la Catalogne de se séparer de l'Espagne et de créer un État indépendant domine l'agenda politique du pays depuis plus d'une décennie. Elle a provoqué une épreuve de force sans précédent entre le gouvernement espagnol et les autorités catalanes, conduit à des condamnations lourdes et controversées pour les dirigeants indépendantistes, soulevé des questions complexes d'immunité et d'extradition, et généré frustration et colère des deux côtés.
Par une décision unanime du 23 juin 2020, le Tribunal constitutionnel a offert aux parties l’occasion de trouver une solution politique à la question jusqu'ici insoluble de la revendication d'indépendance de la Catalogne. Le Tribunal a prolongé la suspension du Plan stratégique pour l'action extérieure et les relations avec l'Union européenne 2019-2022, adopté par le gouvernement catalan en juillet 2019 et initialement suspendu le 30 octobre 2019. Ce Plan stratégique, qui définit le rôle que la Catalogne entend jouer sur la scène internationale en tant que "pays reconnu dans le monde entier", avait été immédiatement contesté par le gouvernement espagnol.
Cette courte décision du Tribunal constitutionnel résume l'essence de la question juridique en cause et réitère la position que cette juridiction a clairement adoptée tout au long de la crise.
D'une part, en vertu du droit international, la Catalogne n'a pas le droit de faire sécession de l'Espagne. Le droit des peuples à l'autodétermination ne peut être invoqué pour créer un nouvel État que dans le contexte de peuples colonisés, sous domination ou occupation étrangère. Un autre contexte, bien que controversé, serait celui de violations persistantes, massives et systématiques des droits de l'homme s’accompagnant de la négation de toute autonomie interne. Clairement, la Catalogne n'entre dans aucune de ces catégories. D’autre part, la déclaration d'indépendance proclamée au lendemain du référendum de 2017 ne constitue pas en soi une violation du droit international. N’émanant pas d'un gouvernement indépendant et effectif, elle est toutefois restée inopérante et n'a suscité aucune reconnaissance internationale.
Du point de vue de la Constitution espagnole, le Tribunal constitutionnel a maintes fois jugé que la sécession est manifestement illégale, étant donné l'unité indissoluble de la nation espagnole et le fait que le "peuple espagnol" est l’unique détenteur de la souveraineté nationale à l'origine de la Constitution. L'Espagne est un État composite (Estado compuesto) dans lequel le gouvernement central a la compétence exclusive dans le domaine des relations internationales, notamment en ce qui concerne la représentation extérieure de l'État, la conclusion des traités, ainsi que la responsabilité internationale de l'État.
Certes, la Catalogne a droit à l'autodétermination interne, qui doit être exercée dans le cadre de la juridiction de l'Espagne. La question cruciale relève donc de l'autonomie (distincte de la souveraineté) et, finalement, de la répartition interne des pouvoirs. La Constitution espagnole, comme toutes les Constitutions modernes, prévoit quels sont les pouvoirs réservés au gouvernement central et ceux pouvant être exercés par les communautés autonomes. Des statuts spécifiques définissent plus précisément les contours de l'autonomie de chaque communauté autonome. Ils n’interdisent pas qu’une communauté autonome se projette en dehors des frontières de l'Espagne lorsque cela est nécessaire ou opportun pour l'exercice de ses propres compétences et à condition de ne pas empiéter pas sur la compétence exclusive de l'État en matière de relations internationales. Dans ces limites, la Catalogne est même habilitée à conclure – et a d'ailleurs conclu dans le passé – des accords de collaboration avec d'autres acteurs internationaux.
Par sa jurisprudence, le Tribunal constitutionnel a tracé une ligne claire qui ne peut être franchie par la Catalogne, à savoir prétendre devenir un sujet de droit international. Il a également trouvé un équilibre entre, d’une part, le respect de l'intégrité territoriale de l'Espagne et des prérogatives du gouvernement central, d’autre part, la pleine jouissance par la Catalogne de son autonomie dans les limites de la Constitution et du statut d’autonomie.
C'est dans ce cadre juridique que le gouvernement espagnol et les autorités catalanes doivent trouver une solution mutuellement satisfaisante à la crise. Le premier obstacle à surmonter consiste à renoncer à toute revendication de souveraineté. Cette revendication est contraire à la Constitution espagnole, n'a aucun fondement en droit international, et n'a trouvé aucun soutien dans la communauté internationale et plus particulièrement dans l'Union européenne. Cela ouvrirait la voie à des négociations entre les parties visant, en premier lieu, à recalibrer l'autonomie de la Catalogne et, le cas échéant, à modifier le statut d'autonomie. Le processus exige un niveau adéquat de participation du public et peut s'inspirer de la procédure de l'examen périodique universel de l’Espagne actuellement en cours devant le Conseil des droits de l'homme des Nations Unies à Genève.
Les parties sont également censées s'engager et coopérer pleinement avec les autorités compétentes en vue de régler toutes les questions juridiques et politiques liées à la tentative d'indépendance. Ces questions comprennent les possibles responsabilités pour des violations des droits de l'homme qui auraient été commises en lien avec le référendum de 2017 et les immunités des indépendantistes catalans qui ont été élus au Parlement européen.
Le Tribunal constitutionnel, plutôt que de trancher sur la constitutionalité du Plan stratégique, a ainsi préféré relancer le dialogue entre les parties. Dans ses décisions antérieures, il a leur a aussi rappelé certains principes juridiques incontournables. Il revient désormais aux parties d’avancer dans le règlement de la question.
Robert KOLB, Tarcisio GAZZINI, Catherine MAIA, « La question de la Catalogne : une fenêtre d'opportunité pour avancer », Multipol, 14 juillet 2020
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LA CUESTIÓN DE CATALUÑA: UNA VENTANA DE OPORTUNIDAD PARA AVANZAR
El intento de Cataluña de separarse de España y crear un Estado independiente ha dominado la agenda política del país durante más de una década. Ha provocado un enfrentamiento sin precedentes entre el Gobierno español y las autoridades catalanas, ha dado lugar a fuertes y controvertidas sentencias para los líderes independentistas, ha planteado complejas cuestiones de inmunidad y extradición, y ha generado frustración y ira en ambas partes.
Una decisión adoptada por unanimidad el 23 de junio de 2020 por el Tribunal Constitucional ofrece a las partes la oportunidad de encontrar una solución política a la cuestión, hasta ahora insoluble, de la reivindicación de independencia de Cataluña. El Tribunal prorrogó la suspensión del Plan Estratégico de Acción Exterior y Relaciones con la Unión Europea 2019-2022, adoptado por el Gobierno catalán en julio de 2019 y suspendido inicialmente el 30 de octubre de 2019. El Plan Estratégico definió el papel que Cataluña pretende desempeñar en la escena internacional como "país reconocido en todo el mundo". Su constitucionalidad fue inmediatamente refutada por el Gobierno español.
Esta breve decisión del Tribunal Constitucional resume la esencia de toda la cuestión jurídica y reitera la posición que esta jurisdicción ha mantenido de forma coherente y sin ambigüedades durante toda la crisis.
Por un lado, Cataluña no tiene derecho, según el derecho internacional, a separarse de España. El derecho de los pueblos a la libre determinación, en particular, sólo puede invocarse para crear un nuevo Estado en el contexto de pueblos colonizados, bajo dominación u ocupación extranjera. Otro contexto, aunque muy controvertido, sería el de las violaciones persistentes, masivas y sistemáticas de los derechos humanos acompañadas de la negación de toda autonomía interna, lo que abriría la posibilidad de una secesión reparadora. Claramente, Cataluña no entra en ninguna de estas categorías. Dado que el derecho internacional tampoco prohíbe la secesión, la declaración de independencia emitida tras el referéndum de 2017 no constituye en sí misma una violación del derecho internacional. En cualquier caso, debe destacarse que la declaración siguió siendo ineficaz, ya que no fue emitida por un gobierno independiente y no recibió ningún reconocimiento internacional (lo que habría sido manifiestamente prematuro).
Además, desde el punto de vista de la Constitución española, el Tribunal Constitucional ha sostenido con firmeza que la secesión es manifiestamente ilegal dada la indisoluble unidad de la nación española y que el "pueblo español" es el único titular de la soberanía nacional en el origen de la Constitución. España es un Estado compuesto en el que el Gobierno central tiene la competencia exclusiva en el ámbito de las relaciones internacionales, entre las se destacan la celebración de tratados (ius contrahendi), la representación exterior del Estado (ius legationis), así como la creación de obligaciones internacionales y la responsabilidad internacional del Estado.
Por otra parte, Cataluña tiene derecho a la autodeterminación interna, que debe ejercerse dentro de la jurisdicción de España. La cuestión se convierte entonces en una cuestión de autonomía (en contraposición a la soberanía) y, finalmente, de distribución interna de poderes. La Constitución española, como todas las Constituciones modernas, indica las competencias reservadas al gobierno central y las que pueden ser ejercidas por las comunidades autónomas. Estatutos de autonomía específicos definen los contornos de la autonomía de cada comunidad autónoma. Sin embargo, nada impide que una comunidad autónoma se proyecte fuera de la frontera de España cuando ello sea necesario o conveniente para el ejercicio de sus propias competencias y siempre que no invada la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales. Dentro de estos límites, Cataluña tiene incluso derecho a celebrar – y, de hecho, ha celebrado - acuerdos de colaboración con otros actores internacionales.
Con ello, el Tribunal Constitucional ha trazado una línea clara que Cataluña no puede cruzar, a saber, pretender ser un sujeto de derecho internacional. También ha logrado un equilibrio entre, por un lado, el respeto de la integridad territorial de España y a las prerrogativas de su gobierno, y, por otro lado, el pleno disfrute por Cataluña de su autonomía dentro de los límites de la Constitución y del Estatuto de Autonomía.
Es dentro de este marco jurídico en el que el Gobierno español y las autoridades catalanas deben encontrar una solución mutuamente satisfactoria a la crisis. El primer obstáculo es la eliminación de toda reivindicación de soberanía. Esta demanda debe ser abandonada ya que no tiene ningún fundamento jurídico en el derecho internacional, es contraria a la Constitución española y no ha encontrado ningún apoyo en la comunidad internacional, especialmente en la Unión Europea. Esto allanaría el camino para las negociaciones entre las partes destinadas en primer lugar a recalibrar la autonomía de Cataluña y, si fuera necesario, modificar el Estatuto de Autonomía. El proceso requiere un nivel adecuado de participación pública y puede inspirarse del Examen Periódico Universal de España que se está llevando a cabo actualmente en el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en Ginebra.
También se espera que las partes se comprometan y cooperen plenamente con las autoridades competentes con miras a resolver todas las cuestiones jurídicas y políticas relacionadas con el intento de independencia. Esas cuestiones incluyen la determinación de la responsabilidad por las violaciones de los derechos humanos presuntamente cometidas en relación con el referéndum de 2017, así como la posición jurídica de los dirigentes independentistas y, en particular, las inmunidades y privilegios de los elegidos para el Parlamento Europeo.
El Tribunal Constitucional, en lugar de pronunciarse sobre la constitucionalidad del Plan Estratégico, ha preferido relanzar el diálogo entre las partes. En sus decisiones anteriores, también les recordó ciertos principios jurídicos ineludibles. Depende ahora de las partes avanzar en la resolución de la cuestión.
Robert KOLB, Tarcisio GAZZINI, Catherine MAIA, «La cuestión de Cataluña: una ventana de oportunidad para avanzar», Multipol, 14 de julio de 2020
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A QUESTÃO DA CATALUNHA: UMA JANELA DE
OPORTUNIDADE PARA SEGUIR EM FRENTE
A tentativa da Catalunha de se separar de Espanha e criar um Estado independente domina a agenda política do país desde mais de uma década. Provocou um confronto sem precedentes entre o governo espanhol e as autoridades catalãs, conduziu a condenações pesadas e controversas para os líderes pró-independência, levantou questões complexas de imunidade e extradição, e gerou frustração e cólera de ambos os lados.
Uma decisão proferida por unanimidade a 23 de junho de 2020 pelo Tribunal Constitucional oferece aos protagonistas uma oportunidade de encontrar uma solução política à questão até agora insolúvel da reivindicação de independência da Catalunha. O Tribunal decidiu prorrogar a suspensão do Plano Estratégico de Ação Exterior e de Relações com a União Europeia 2019-2022, adotado pelo governo catalão em julho de 2019 e inicialmente suspenso em 30 de outubro de 2019. Esse Plano Estratégico define o papel que a Catalunha pretende desempenhar no cenário internacional enquanto "país reconhecido em todo o mundo". A sua constitucionalidade tinha sido imediatamente contestada pelo governo espanhol.
Esta curta decisão do Tribunal Constitucional resume a essência de toda a questão jurídica e reitera a posição que esta jurisdição tem tomado de forma consistente e inequívoca ao longo de toda a crise.
Por um lado, a Catalunha não tem o direito, ao abrigo do direito internacional, de se separar de Espanha. O direito dos povos à autodeterminação, em particular, só pode ser invocado para criar um novo Estado no contexto de povos colonizados, sob dominação ou ocupação estrangeira. Outro contexto, embora altamente controverso, seria o de violações persistentes, maciças e sistemáticas dos direitos humanos acompanhadas pela negação de qualquer autonomia interna, o que abriria a possibilidade de uma chamada “secessão remédio” (remedial secession). Claramente, a Catalunha não se enquadra em nenhuma destas categorias. Uma vez que o direito internacional também não proíbe a secessão, a declaração de independência emitida na sequência do referendo de 2017 não constituía, por si só, uma violação do direito internacional. Em qualquer caso, é de frisar que a declaração permaneceu sem efeito, pois não foi emitida por um governo independente e não recebeu nenhum reconhecimento internacional (que teria sido manifestamente prematuro).
Do ponto de vista da Constituição espanhola, o Tribunal Constitucional tem repetidamente julgado que a secessão é manifestamente ilegal dada a unidade indissolúvel da nação espanhola e o facto de o "povo espanhol" ser o único detentor da soberania nacional que deu origem à Constituição. A Espanha é um Estado compósito (Estado compuesto) no qual o governo central tem competência exclusiva no domínio das relações internacionais, incluindo a conclusão de tratados (ius tractuum), a representação externa do Estado (ius legationis), a criação de obrigações internacionais e a responsabilidade internacional do Estado.
Por outro lado, a Catalunha tem o direito à autodeterminação interna, que deve ser exercida no âmbito da ordem jurídica espanhola. A questão torna-se então uma questão de autonomia (distinta da soberania) e, finalmente, de distribuição interna dos poderes. A Constituição espanhola, como todas as Constituições modernas, indica os poderes reservados ao governo central e os que podem ser exercidos pelas comunidades autónomas. Estatutos específicos definem com maior precisão os contornos da autonomia de cada comunidade autónoma. Contudo, nada impede uma comunidade autónoma de se projetar fora das fronteiras de Espanha quando tal for necessário ou apropriado para o exercício dos seus próprios poderes e desde que tal não colida com a competência exclusiva do Estado nas relações internacionais. Dentro destes limites, a Catalunha tem o direito de concluir - e de facto já concluiu - acordos de colaboração com outros atores internacionais.
Através da sua jurisprudência, o Tribunal Constitucional traçou uma linha clara que a Catalunha não pode atravessar, a saber, pretender tornar-se um sujeito de direito internacional. Também conseguiu um equilíbrio entre, por um lado, o respeito pela integridade territorial de Espanha e as prerrogativas do seu governo e, por outro, o pleno gozo pela Catalunha da sua autonomia dentro dos limites constitucionais e do Estatuto de Autonomia.
É dentro deste quadro jurídico que o governo espanhol e as autoridades catalãs devem encontrar uma solução mutuamente satisfatória para a crise. O primeiro obstáculo é renunciar a qualquer reivindicação de soberania. Esta reivindicação deve ser abandonada por ser contrária à Constituição espanhola, não ter fundamento no direito internacional e não encontrar qualquer apoio na comunidade internacional, especialmente na União Europeia. Isto abriria o caminho para negociações entre as partes com vista, antes de mais, a recalibrar a autonomia da Catalunha e, se necessário, alterar o Estatuto de Autonomia. O processo requer um nível adequado de participação pública e pode inspirar-se no exame periódico universal de Espanha atualmente em curso perante o Conselho dos Direitos Humanos das Nações Unidas em Genebra.
Espera-se também que as partes se empenhem e cooperem plenamente com as autoridades competentes a fim de resolver todas as questões jurídicas e políticas relacionadas com a tentativa de independência. Estas questões incluem possíveis responsabilidades por violações dos direitos humanos alegadamente cometidas em ligação com o referendo de 2017 e as imunidades dos eleitos no Parlamento Europeu.
O Tribunal Constitucional, em vez de se pronunciar sobre a constitucionalidade do Plano Estratégico, preferiu assim reencetar o diálogo entre as partes. Nas suas decisões anteriores, relembrou também certos princípios jurídicos incontornáveis. Cabe agora às partes avançar na resolução da questão.
Robert KOLB, Tarcisio GAZZINI, Catherine MAIA, «A questão da Catalunha: uma janela de oportunidade para seguir em frente», Multipol, 14 de julho de 2020
Professor Robert Kolb, Faculty of Law, University of Geneva (Switzerland)
Professor Tarcisio Gazzini, Faculty of Law, University of East Anglia (England)Professor Catherine Maia, Faculty of Law and Political Science, Lusófona University of Porto (Portugal)
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